Vor gut einem Jahr – am 1.7.2021 – trat der neue deutsche Glücksspielstaatsvertrag in Kraft. Grund genug genauer hinzusehen: Wurden die darin vereinbarten Ziele erreicht? Was sagt die Branche zu den Regelungen? Und welche konkreten Vor- und Nachteile hat die neue deutsche Glücksspielregulierung für Spieler?
Der Glücksspielstaatsvertrag: Seit 01.07.2021 in Kraft
Der Glücksspielstaatsvertrag in der seit dem 1.7.2021 geltenden Fassung regelt auch das Glücksspiel im Internet. Der Gesetzgeber hat unter anderem festgelegt, dass eine gemeinsame Aufsichtsbehörde der Länder fortan Lizenzen für den Betrieb von virtuellen Automatenspielen und Onlinepoker vergeben kann. Die Bundesländer konzessionieren dagegen Bankhalterspiele.
Mit der Neuregelung verfolgt der Gesetzgeber verschiedene zentrale Ziele. Neben dem Spielerschutz gehört dazu die Kanalisierung des Spiels in Richtung inländisch lizenzierter Anbieter. Dies wiederum geht mit dem Ziel höherer Steuereinnahmen einher.
Ziele des Gesetzgebers
Der Gesetzgeber will einen umfangreichen Spielerschutz gewährleisten. Dazu gehört nicht nur, dass Spiele fair ablaufen und Online Casinos ausreichend finanzstark aufgestellt sein müssen, um auch große Gewinne auszahlen zu können. Der Glücksspielstaatsvertrag soll Spieler auch vor sich selbst schützen. Dazu wurden sehr strenge Einzahlungs- und Einsatzlimits sowie weitere Restriktionen eingeführt.
Kritik aus der Branche und von Spielern
Diese Restriktionen indes stehen in der Kritik. Die Branche bemängelt unter anderem eine Benachteiligung gegenüber ausländischen Wettbewerbern, die nicht an die inländischen Auflagen gebunden sind.
Konkret entzündet sich die Kritik der Glücksspielbetreiber an einer im Juni 2021 eingeführten Steuer. Einsätze bei virtuellen Automatenspielen (Slots) und Onlinepoker werden seitdem mit 5,3 % besteuert. Dagegen läuft eine Wettbewerbsbeschwerde der European Betting & Gambling Association (EGBA) bei der EU-Kommission.
Welche Regeln stehen in der Kritik? Der Glücksspielstaatsvertrag enthält eine ganze Reihe von Einschränkungen, die einzeln, aber insbesondere in ihrer Gesamtheit das Spielerlebnis trüben können.
Strenge Einsatz- und Einzahlungslimits
So hat der Gesetzgeber ein monatliches Einzahlungslimit in Höhe von maximal 1.000 EUR festgelegt. Spieler müssen bei der Eröffnung eines Spielkontos ein individuelles Limit festlegen. 1000 EUR markieren die Obergrenze. Dieses Limit gilt anbieterübergreifend für alle deutschen Onlinecasinos und wird durch eine zentrale Behörde überwacht.
1.000 EUR reichen für die Mehrheit der Spieler aus – für einen erheblichen Teil allerdings auch nicht. Deshalb wird die Regelung durch Spieler ebenso kritisiert wie durch Branchenverbände.
Sehr streng zeigt sich der deutsche Gesetzgeber auch bei Einsatzlimits. Der Maximaleinsatz pro Spielrunde – bei einem Slot etwa ein Spin – ist auf 1 EUR begrenzt. Insbesondere für Spiele mit geringer Volatilität ist dies aus Sicht fast aller Beobachter deutlich zu gering angesetzt.
Eingeschränktes Spieleangebot
Das Spieleangebot im deutschen Online Casinos ist eingeschränkt. Dafür gibt es verschiedene Gründe. Zum einen führt die ungewöhnlich strukturierte Einsatzsteuer in Höhe von 5,3 % dazu, dass bestimmte Spiele nicht angeboten werden können.
Rechnerisch könnten Casinos unter Berücksichtigung der Steuer gerade noch Spiele anbieten, die eine Ausschüttungsquote (Return to Players, RTP) von 94,7 % aufweisen. Das Casino würde dann 100 % der Einsätze entweder an den Fiskus abführen oder an die Gewinner auszahlen.
Damit können Online Casinos jedoch nicht die notwendigen Deckungsbeiträge erwirtschaften. Deshalb gibt es in deutschen Online Casinos de facto keine Spiele mit einem RTP von mehr als 90-92 %.
Dabei verweisen Kritiker auf das Ausland. Steuern auf Glücksspiel sind weltweit verbreitet. Allerdings besteuern andere Länder nicht die Einsätze der Spieler, sondern die Bruttospielerträge des Casinos. Besteuert wird also der Deckungsbeitrag der Glücksspielbetreiber. Der deutsche Gesetzgeber hat sich für einen anderen Weg entschieden. Möglicherweise wird das Gesetz noch korrigiert, wenn die Folgen deutlicher sichtbar werden.
Das Spieleangebot ist jedoch aus weiteren Gründen eingeschränkt. So verbietet der Glücksspielstaatsvertrag explizit Jackpots. Nicht erlaubt sind auch virtuelle Automatenspiele, die Bankhalterspiele nachbilden – etwa Roulette, Blackjack oder Baccarat.
In deutschen Casinos gibt es zudem keine Livecasinos und auch – zumindest derzeit – keine konventionellen Bankhalterspiele außerhalb von Slots. Der Grund: Diese Spiele werden nicht durch die zentrale Behörde, sondern durch jedes Bundesland einzeln lizenziert.
Wie viele Lizenzen ein Bundesland maximal erteilen darf, richtet sich nach einer Stichtagsregelung. Die Bundesländer können selbst entscheiden, ob eine staatliche Spielbank mit der Durchführung des Glücksspiels beauftragt wird oder Lizenzen an private Anbieter vergeben werden. Bislang wurden die notwendigen Entscheidungen überwiegend nicht getroffen – das Angebot in deutschen Onlinecasinos bleibt deshalb limitiert.
Zähes Gameplay
Kritisiert wird auch das verlangsamte Gameplay. Auch dafür ist der Gesetzgeber verantwortlich. Zum einen gibt die sogenannte 5 Sekunden Regel. Diese besagt, dass jede einzelne Spielrunde – bei einem Spielautomaten also wiederum ein Spin – im Durchschnitt mindestens 5 Sekunden dauern muss.
Vor allem für Spieler, die gerne mit kleinen Einsätzen und dafür mehr Runden spielen, ergibt sich so ein Qualitätsnachteil. Das Gameplay wird zusätzlich durch eine fünfminütige Zwangspause vom Spiel alle 60 Minuten verlangsamt.
Casinos ist es zudem nicht erlaubt, Spielern mehr als ein Spiel gleichzeitig anzuzeigen – selbst dann nicht, wenn es sich um mehrere Spielfelder ein- und desselben Automaten handelt. Nicht zuletzt der beliebte Autoplay Button ist in Deutschland verboten. Spieler müssen jede Spielrunde manuell anstoßen – was wiederum gerade für Spieler mit kleinen Einsätzen und vielen Spielrunden einen Qualitätsverlust bedeutet.
Umständliche Kontoeröffnung
Auch das Procedere der Kontoeröffnung wird häufig kritisiert. Von internationalen Casinos sind Spieler blitzschnelle Kontoeröffnungen und unkomplizierte Verifikationsprozesse gewohnt. In Deutschland geht es nicht ganz so einfach: Spielkonten müssen nach spätestens 72 Stunden vollständig verifiziert sein.
In dieser Übergangszeit sind maximal Einzahlungen bis 100 EUR erlaubt. Ohne Spielkonto erlaubt der Glücksspielstaatsvertrag nicht einmal den Zugang zu Demoversionen. Gerade diese Demos sind jedoch bei vielen Spielern sehr beliebt.
Der Gesetzgeber hat hier neben Zugangsbeschränkungen auch inhaltliche Auflagen verschärft. So müssen Demo Slots im Hinblick auf Eintrittswahrscheinlichkeiten vollständig dem realen Spiel entsprechen. Dies klingt auf den ersten Blick fair – führt aber dazu, dass testende Spieler auf die eigentlich gewünschten Features wie zum Beispiel die Bonusrunde sehr lange warten müssen.
Viel Überwachung
Anlass für Kritik bietet auch die Überwachung durch die zentrale Behörde. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) ist mit dem Glücksspielstaatsvertrag mit der Führung mehrerer Dateien beauftragt.
Zum einen gibt es die Limit Datei. Mit dieser überwacht die Behörde das anbieterübergreifende Einzahlungslimit. Zum anderen gibt es die sogenannte Aktivdatei. Mit dieser will der Gesetzgeber verhindern, dass Spieler in mehreren Online Casinos parallel spielen.
Wann immer ein Spieler sich in einem Online Casino anmeldet, wird er in der Datei aktiv geschaltet. Erst wenn das Casino die Aktivschaltung beendet hat, kann das Spiel in einem anderen Online Casino aufgenommen werden.
Der aktuelle Stand: Die Regulatoren brauchen Zeit
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde mit Sitz in Halle an der Saale wird erst ab dem 1.1.2023 ihren Betrieb vollständig aufnehmen können. Seit dem 1.7.2022, also ein Jahr nach Inkrafttreten des Staatsvertrags, geht die Behörde eigenen Angaben zufolge gegen unerlaubte Angebote und die Werbung dafür rechtlich vor.
Bis der volle Betrieb angelaufen ist, werden die Aufgaben der GGL von verschiedenen Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder wahrgenommen. Aktuell sucht die Behörde noch Personal.
Die Behörde führt eine sogenannte Whitelist, auf der lizenzierte Anbieter vermerkt sind. Diese dürfen Slots und Onlinepoker anbieten. Aktuell finden sich auf der Whitelist nur eine Handvoll Lizenznehmer für Slots. Dazu gehören die Tipwin Ltd, die Mernov Betriebsgesellschaft mbH sowie die Ruleo Alpenland AG aus Österreich (Mybet.de).
Um auf Dauer mit der ausländischen Konkurrenz mithalten zu können, muss der deutsche Markt jedoch wesentlich vielfältiger werden. Gibt eine nur einige staatliche sowie sehr wenige private Anbieter, dürfte die Qualität leiden.
Zu erwarten wären dann mangels Wettbewerb eine zu geringe Spielevielfalt, unattraktive Ausschüttungsquoten etc. Insbesondere steht zu befürchten, dass ein solcher unterentwickelter Markt ausschließlich Spieler anzieht, die kategorisch nur bei Online Casinos mit deutscher Lizenz spielen – und bislang entweder nach Schleswig-Holstein ziehen oder auf das Spiel verzichten mussten.
Alle anderen Spieler, die ausländischen Casinos offener gegenüber stehen, würden dagegen durch einen solchen unterentwickelten Markt nicht erreicht und sich weiterhin Anbietern im internationalen Lizenzraum zuwenden. Die Ziele des Gesetzgebers liefen damit gänzlich ins Leere.
Bundesländer lassen sich Zeit
Verzögerungen gibt es auch auf Ebene der Länder. Diese sollten eigentlich Bankhalterspiele konzessionieren – kommen hierbei aber nur sehr schleppend voran. Dieser Punkt ist für Casinobetreiber mit deutscher Lizenz besonders wichtig. Schließlich lässt sich ohne die zusätzliche Lizenz der Länder kein vollwertiges Casinoangebot auf die Beine stellen.
Sperrsystem zum Spielerschutz
Generell ist fraglich, warum wesentliche Teile der Lizenzierung nach wie vor in den Händen der Bundesländer liegen. Warum wurde eine gemeinsame Glücksspielaufsichtsbehörde geschaffen, wenn diese nur für Teile der Aufsicht zuständig ist?
Die GGL ist im Übrigen auch für ein zentrales Element des Spielerschutzes – das Spielersperrsystem OASIS – nicht zuständig. Verwaltet wird dieses durch das Regierungspräsidium (RP) Darmstadt.
In die Spielersperrdatei OASIS werden Spieler eingetragen, die durch Glücksspielbetreiber, Familienmitglieder oder andere Dritte wegen auffälligen Spielverhaltens gemeldet werden. Fremdsperren sind etwa möglich, wenn ein Spieler spielsuchtgefährdet oder überschuldet ist, seinen finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommt oder unverhältnismäßig hohe Spieleinsätze riskiert. Auch ein Selbsteintrag in die OASIS Datei ist möglich.
Die Sperren unterscheiden sich im Hinblick auf Laufzeit und Befristung. Unbefristete Selbstsperren dauern mindestens ein Jahr, befristete Selbstsperren mindestens drei Monate. Fremdsperren dauern immer mindestens ein Jahr. Die Sperre endet nicht automatisch, sondern nur auf Antrag und erst nach Ablauf der Mindestlaufzeit.
Spielersperren – Selbst- und Fremdsperren – können bei Veranstaltern von Glücksspielen sowie direkt beim RP Darmstadt beantragt werden.
OASIS betrifft nicht nur Online Casinos, sondern alle Vermittler und Betreiber von Glücksspielen. So müssen auch gastronomische Betriebe, in denen Geldspielautomaten aufgestellt sind, eine Anbindung an das System vornehmen.
Ob OASIS seine Wirkung entfaltet und Glücksspielsucht eindämmt, ist ungewiss. Spielsuchtexperten haben den Glücksspielstaatsvertrag zum einjährigen Bestehen eher durchwachsen beurteilt.
Dies liegt insbesondere an der schleppenden Implementierung des Systems in der Gastronomie und in stationären Spielhallen. So konstatierte etwa die Niedersächsische Landesstelle für Suchtfragen (NLS), dass es bei vielen Spielhallen nicht die notwendigen Einlasskontrollen gebe und auch längst nicht alle Spielstätten in der Sperrliste registriert seien. Über die Anzahl der Spielgeräte in der Gastronomie hat das niedersächsische Wirtschaftsministerium nicht einmal einen Überblick.
Grundsätzlich begrüßen Suchtexperten aber die Einführung der bundesweiten Sperrdatei. Zuvor gab es solche Dateien auf Länderebene wie etwa in Rheinland-Pfalz und Hessen. Die Bestände aus diesen Dateien werden in OASIS übernommen.
Unabhängig von der Sperrdatei gibt es den sogenannten Notfallbutton. In jedem Online Casino muss ein klickbarer Button installiert sein, der Spieler nach dem Betätigen sofort für 24 Stunden vom weiteren Spiel ausschließt. Diese Sperre endet automatisch nach Ablauf der 24 Stunden.
Auslandscasinos sind in Deutschland weiterhin aktiv
Die strengen Regelungen, die schleppende Konzessionierung und die eigentümliche Besteuerung machen deutsche Online Casinos aus Sicht vieler Branchenbeobachter unattraktiv für Spieler. Deutsche Anbieter stehen im Wettbewerb mit ausländischen Online Casinos, die schon seit Jahrzehnten auf dem deutschen Markt aktiv sind.
Häufig sind diese Anbieter etwa in anderen EU-Mitgliedstaaten wie zum Beispiel Malta, dem Vereinigten Königreich oder in europäischen Überseegebieten (zum Beispiel Curacao) ansässig. Die dortigen Behörden gewährleisten einen technisch sicheren und fairen Spielablauf und überwachen die Finanzkraft der Anbieter. Spieler lassen sich also auch im Ausland nicht auf unseriöse Anbieter ein.
Die deutschen Regelungen gelten dort jedoch nicht. So können Spieler sich im Ausland individuelle Limits für Einzahlungen, Einsätze, Nettoverluste etc. einrichten und sind nicht an die strikten Vorgaben der deutschen Regulierung gebunden.
Auch die 5 Sekunden Regel, dass Verbot parallelen Spiels, die Kontopflicht für den Zugang zu Demo Slots und die fünfminütige Spielpause alle 60 Minuten gibt es nicht. Ferner gibt es im Ausland weiterhin Jackpots sowie Bankhalterspiele inklusive den beliebten Livecasinos.
Nicht zuletzt werden Einsätze im Ausland nicht besteuert. Die Kombination all dieser Nachteile dürfte das Ziel des deutschen Gesetzgebers – die Kanalisierung des Spiels in inländische Bahnen – wesentlich konterkarieren.
Sofern nicht noch nachgebessert wird, dürften die ausländischen Casinos weiterhin die attraktiveren Anlaufstellen sein. Die öffentliche Hand kann so absehbar auch die erhofften Steuereinnahmen nicht vollständig generieren.
Viele offene Fragen bei neuen Spieltypen
Die Neuregelung des deutschen Glücksspielmarktes im Internet startet zu einer Zeit, in der sich das Spieleangebot im Netz drastisch wandelt. Die großen Spielehersteller bringen nicht nur immer mehr Spiele auf den Markt, sondern entwickeln auch neue Spieltypen.
Beispiele dafür sind etwa Crash Games, bei denen ein Gewinnmultiplikator immer weiter ansteigt, um dann abrupt abzustürzen. Auch gameshowartige Formate spielen eine immer größere Rolle. Dabei kommt immer häufiger auch moderne Technologie wie Augmented Reality zum Einsatz.
Auf derartige Spiele ist die deutsche Regulierung bislang nicht vorbereitet. Entwickler und Casinos können kaum abschätzen, ob solche Spiele hierzulande zugelassen werden.
Neue Technologien werden auch im Bereich der Zahlungsdienste verwendet. Der deutsche Staatsvertrag verlangt, dass Einzahlungen von einem Zahlungskonto des Spielers kommen. Viele Zahlungsmethoden wie etwa Kryptowährungen, aber auch Dienste zur digitalen Übertragung von Barzahlungen werden so ausgeschlossen.
Viele Spieler nutzen jedoch genau diese Zahlungsmethoden – und fühlen sich im Ausland so besser aufgehoben. Der deutsche Gesetzgeber verbietet sogar die Führung von Spielkonten in einer anderen Währung als Euro. Wer zum Beispiel Bitcoin oder Ethereum zum Spiel einsetzen möchte, geht bei deutschen Casinos leer aus.
Fazit
Der neue Glücksspielstaatsvertrag ist nun gut ein Jahr alt. Die Revolution bleibt jedoch aus. Bislang gibt es nur eine Handvoll Online Casinos, die eine Lizenz für virtuelle Automatenspiele erhalten haben. Anbieter für Online Poker und insbesondere Lizenznehmer für Bankhalterspiele gibt es bislang nicht.
Die schleppende Konzessionierung liegt nicht zuletzt in der Verantwortung der Bundesländer. Doch auch die gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder GGL ist noch längst nicht einsatzfähig und wird erst ab 2023 voll in Betrieb gehen. Dann sind seit dem Inkrafttreten des deutschen Staatsvertrags 18 Monate vergangen.
Generell enthält der Glücksspielstaatsvertrag zu viele einschränkende Auflagen, die deutsche Lizenznehmer gegenüber ausländischen Konkurrenten benachteiligt. Dazu gehören die sehr strengen Einsatz- und Einzahlungslimits, diverse Vorgaben für die Verzögerung des Gameplays und die im internationalen Vergleich bemerkenswert ungeschickt strukturierte Einsatzsteuer.
Der Gesetzgeber will mit der neuen Regelung das Spiel zu inländischen Betreibern lenken und dadurch nicht zuletzt Spielerschutz und Steuereinnahmen stärken. Aktuell sieht es nicht so aus, als könnte dies in vollem Umfang gelingen. Dass die Regulierung auf die neuesten technischen Entwicklungen in Online Casinos nahezu gar nicht vorbereitet ist, verschärft die Situation zusätzlich.
