Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) nimmt ihre Arbeit auf. Die Behörde mit Sitz in Halle an der Saale ist für die Regulierung großer Teile des deutschen Glücksspielmarktes im Internet zuständig.
Wer ist die GGL und welche Aufgaben nimmt sie genau wahr? Wie steht es um den Aufbau der Behörde? Welche konkreten Vorteile bietet die GGL den Spielern? Diese und weitere Fragen zu der neuen Glücksspielaufsichtsbehörde beantworten wir hier.
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Hintergrund: Der neue deutsche Glücksspielstaatsvertrag
Die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Schaffung der Gemeinsamen Behörde der Länder (GGL) bildet der neue deutsche Glücksspielstaatsvertrag. Dieser trat bereits am 1. Juli 2021 in Kraft. Zu den zahlreichen Neuerungen des GlüStV 2021 gehört die Schaffung einer gebündelten Glücksspielbehörde der Länder. Errichtet wurde die GGL deshalb zur „Wahrnehmung der Aufgaben der Glücksspielaufsicht insbesondere im Bereich des Internets zum 1. Juli 2021 als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts“.
Die GGL wird als Anstalt des öffentlichen Rechts durch die 16 Bundesländer beauftragt. So soll für einen Teil des internetbasierten Glücksspiels in Deutschland ein einheitlicher Regulierungsrahmen durch die Glücksspielbehörde geschaffen werden.
Die Aufgaben der GGL
Die zentrale Aufgabe der Gemeinsamen Glückspielbehörde der Länder besteht in der Regulierung des deutschen Online Glücksspielmarktes. Die GGL will länderübergreifende Glücksspielangebote im Internet prüfen und genehmigen. Darüber hinaus gehören die Durchsetzung von Spielerschutzregeln sowie Maßnahmen gegen Manipulation zu den Aufgaben der Behörde.
Wo es genehmigte Glücksspielangebote gibt, gibt es potenziell auch unerlaubte Angebote. Gegen solche unerlaubten Angebote sowie die Werbung hierfür will die Behörde rechtlich vorgehen.
Im Selbstportrait schreibt die GGL über sich: „Im Mittelpunkt des Handelns der Behörde steht die Gewährleistung des Jugend- und Spielerschutzes und die Verhinderung von Glücksspiel- und Wettsucht. Die GGL wird dabei eine einheitliche Rechtsanwendung und -durchsetzung sicherstellen und Glücksspielanbietern eine Betätigung unter gleichen und einheitlichen Rahmenbedingungen ermöglichen.“
Darüber hinaus will die Behörde Politik und Verbände künftig bei Fehlentwicklungen beraten. Sie beobachte den Markt und fördere weitere wissenschaftliche Forschung auf diesem Themengebiet. Zudem versteht sich die Gemeinsame Glücksspielbehörde GGL als Koordinator für verschiedene Interessengruppen mit Bezug zum Glücksspiel. Konkret genannt werden die Politik, Spieler, Glücksspielbetreiber sowie Sucht-und Präventionsverbände.
Eine zentrale Aufgabe der GGL ist die Führung der beiden im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Zentraldateien – zusammengenommen werden sie als LUGAS (Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) bezeichnet. Dabei handelt es sich um die Limitdatei und die Aktivitätsdatei. Mit diesen Zentraldateien sollen das gesetzlich vorgeschriebene Einzahlungslimit durchgesetzt und das parallele Spiel verhindert werden.
Limitdatei für anbieterübergreifendes Einzahlungslimit
Die Limitdatei ist in § 6c des Staatsvertrags geregelt und die Glückspielbehörde soll die Einhaltung beaufsichtigen. Demnach müssen Spieler bei der Registrierung eines Spielerkontos zur Einrichtung eines monatlichen Einzahlungslimits aufgefordert werden. Dieses gilt, bei einem inländisch lizenzierten Casino einmal festgelegt, automatisch für alle deutschen Onlinecasinos. Der Gesetzgeber schreibt zudem vor, dass dieses anbieterübergreifende Limit 1000 EUR pro Monat nicht übersteigen darf.
§ 6c Abs. 4 regelt, dass die GG zur Überwachung anbieterübergreifender Einzahlungslimits eine zentrale Datei zur Limitüberwachung unterhält. Diese Datei wird auch als Limitdatei bezeichnet. In dieser Datei werden die zur Durchsetzung des Limits notwendigen Daten der Spieler gespeichert. Das Gesetz regelt im Detail, um welche Daten sich handeln darf:
- Familiennamen, Vornamen, Geburtsnamen
- Geburtsdatum
- Geburtsort
- Anschrift
- Höhe des vom Spieler festgelegten anbieterübergreifenden Einzahlungslimits
- Datum der Festlegung des Limits
- Höhe und Datum der getätigten Einzahlungen
- Gesamtbetrag der getätigten Einzahlungen
Der Gesamtbetrag der durch einen Spieler getätigten Einzahlungen bezieht sich laut Gesetz auf den jeweils aktuellen Kalendermonat. Einzahlungen über eine längere Historie hinweg werden, laut Glücksspielbehörde, nicht in der Limitdatei gespeichert.
Aktivitätsdatei zur Verhinderung parallelen Spiels
Der Glücksspielstaatsvertrag verbietet paralleles Spiel. Auch für die Einhaltung dieses Paragraphen soll nun die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder zuständig sein. Zum einen ist es einzelnen Online Casinos verboten, Spielern mehr als ein Spiel gleichzeitig anzuzeigen. Dies gilt auch dann, wenn es sich um ein- und denselben Slot handelt. Es zum Beispiel nicht möglich, Book of Dead an einem geteilten Bildschirm gleichzeitig auf mehreren Sets zu spielen.
Zum anderen sieht § 6h eine Verhinderung des parallelen Spiels bei mehreren Anbietern vor. Zur Durchsetzung dieses Verbots unterhält die GGL eine Aktivitätsdatei. In dieser werden die wesentlichen persönlichen Daten zum Spieler sowie die Information über eine Aktivschaltung für die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder vermerkt.
Wer in einem in Deutschland lizenzierten Onlinecasino spielt, wird in der Datei als aktiv geschaltet. Ruft derselbe Spieler nun parallel ein zweites Online Casino auf, muss dieses ebenso wie das erste Casino zunächst eine Dateiabfrage durchführen. Dem zweiten Casino wird jedoch gemeldet, dass der Spieler bereits als aktiv gemeldet ist. Das Casino darf den Spielbetrieb deshalb nicht aufnehmen. Spieler müssen sich somit auf eines der beiden Online Casinos beschränken.
In diesem Zusammenhang hat der Gesetzgeber in § 6 Abs. 4 eine fünfminütige Wartefrist festgelegt. So lange dauert es, bis ein Spieler nach dem Ende des Spiels nicht mehr als aktiv erscheint und sich bei einem anderen Online Casino mit deutscher Lizenz einloggen kann.
Prüfung und Genehmigung länderübergreifender Glücksspielangebote
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) ist fortan zuständig für die Prüfung und Genehmigung länderübergreifender Glücksspielangebote im Internet. Die Behörde vergibt somit die Lizenzen, die für den Spielbetrieb von in Deutschland ansässigen Onlinecasinos notwendig sind.
Was ist „erlaubnisfähiges Glücksspiel“ – und was nicht?
Als erlaubnisfähiges Glücksspiel gilt laut Gemeinsamer Glücksspielbehörde der Länder, was der Staatsvertrag prinzipiell zulässt. Ist ein Glücksspiel erlaubnisfähig und wird es durch einen lizenzierten Betreiber angeboten, ist das Angebot legal. Erlaubnisfähig sind der GGL zufolge:
- Lotterien und Sportwetten (Veranstaltung und Vermittlung inklusive gewerbliche Spielvermittlung)
- virtuelle Automatenspiele, Onlinepoker und Onlinecasinos Spiele (dies ist der neu geschaffene Bereich)
- Spielbanken und Spielhallen
- Pferdewetten (auch im Internet)
- Geld- oder Warenspielgeräte
Die GGL ist ausschließlich für die Genehmigung virtueller Automatenspiele und Onlinepoker zuständig.
Die Glücksspielbehörde liefert eine Definition für unerlaubtes Glücksspiel und beruft sich hier auf § 4 Abs. 1 Satz 1 und 2 GlüStV 2021. Dort ist geregelt: „Öffentliche Glücksspiele dürfen nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde des jeweiligen Landes veranstaltet oder vermittelt werden. Das Veranstalten und das Vermitteln ohne diese Erlaubnis (unerlaubtes Glücksspiel) sowie die Mitwirkung an Zahlungen im Zusammenhang mit unerlaubtem Glücksspiel sind verboten.“
Die Glückspielbehörde befindet sich noch im Aufbau: Wie ist der Stand?
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder, die GGL, wird ihre Aufgaben zu einem großen Teil erst ab dem 1. Januar 2023 wahrnehmenkönnen. Der Grund: Die Behörde befindet sich noch im Aufbau, sucht derzeit noch Personal. Bis die notwendige Infrastruktur aufgebaut wurde, werden die Aufgaben während der Übergangsphase von verschiedenen Bundesländern und deren zuständigen Aufsichtsbehörden wahrgenommen. Diese Zuständigkeiten gibt es aktuell (Stand: 29.4.2022):
- Onlinepoker/virtuelle Automatenspiele: Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt
- Pferdewetten im Internet: Regierungspräsidium Darmstadt
- Sportwetten: Regierungspräsidium Darmstadt
- Bundesweite Soziallotterien: Ministerium des Inneren und für Sport Rheinland-Pfalz
- Gewerbliche Spielvermittlung in mehreren Ländern: Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport
- Klassenlotterie: Behörde für Inneres und Sport Freie und Hansestadt Hamburg
Das Landesverwaltungsamt Sachsen-Anhalt in Halle an der Saale (Referat 208) ist während der Übergangszeit zudem für die Führung der Limitdatei sowie der Aktivitätsdatei zuständig. Die Behörde geht bis zur Arbeitsfähigkeit der GGL zudem gegen unerlaubte Glücksspielangebote vor, führt die Whitelist und nimmt einige weitere Aufgaben, z.B. im Bereich der Maßnahmen gegen Geldwäsche, wahr.
Allerdings will die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder in einem Teilbereich bereits ab dem 1.7.2022 aktiv sein: Dem Vorgehen gegen unerlaubte Angebote und die Werbung hierfür.
Am 30. Dezember 2021 wurde im Rahmen einer Pressemitteilung erklärt, der Aufbau der Behörde laufe mit Hochdruck. Zum 1. Februar 2022 startete die Website der GGL. Behördenvorstand ist Ronald Benter. Diesem zufolge soll die Glücksspielbehörde bis 2023 auf ca. 110 Mitarbeiter anwachsen.
Der 1976 geborene Benter war ab 2003 als Leiter der Preisbildungs- und Prüfungsstelle im Wirtschaftsministerium Schleswig-Holsteins tätig. In dem Bundesland übernahm er 2015 die Leitung des Referats Glücksspielwesen und Gemeindewirtschaftsrecht im Ministerium für Inneres des Landes.
Aufgrund der in Schleswig-Holstein gewonnenen Erkenntnisse prägte Benter später die Entwicklung des Glücksspielstaatsvertrages 2021 maßgeblich mit. Schleswig-Holstein hatte Online Glücksspiel bekanntlich viele Jahre vor dem Inkrafttreten des erst seit 2021 gültigen Glücksspielstaatsvertrags zugelassen.
Gestartet war der Aufbau offiziell am 1.7.2021 – dem Tag des Inkrafttretens des letzten Staatsvertrags. Damals wurde die GGL zunächst ohne operative Tätigkeiten eingerichtet.
Wie arbeitet die Glücksspiel-Behörde?
Die GGL nutzt verschiedene rechtliche und technische Maßnahmen, um ihre Ziele durchzusetzen und den ihr zugewiesenen Teil des Glücksspielmarktes in Deutschland zu regulieren.
Bei der Bekämpfung illegalen Glücksspiels setzt die Behörde zum Beispiel Maßnahmen des IP Blockings und Payment Blockings ein. Darüber hinaus spricht die GGL Verbote gegenüber unerlaubten Glücksspiels und der Werbung dafür aus. IP Blocking wurde mit dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 neu eingeführt.
Auf der Website gibt es eine eigene Rubrik für technische Rahmenbedingungen. Hier erfahren Interessierte mehr über ausgewählte Systeme, das LUGAS Testsystem und weitere Aspekte.
Auswertesystem /Safe Server
Das Auswertesystem dient der GGL zum Monitoring der Aktivität von Glücksspielanbietern. Die Glücksspielanbieter müssen bestimmte Daten auf Safe Servern erfassen und zur Verfügung stellen. Die Server müssen von den Glücksspielbetreibern selbst auf eigene Kosten eingerichtet und betrieben werden.
Die Glücksspielbehörde nutzt ein Auswertsystem und greift mit diesem regelmäßig auf die Daten auf den Safe Servern zu. In einer technischen Richtlinie für Safe Server sind Details festgelegt. Der Zugang zu den technischen Richtlinien ist jedoch nur potentiellen (zukünftigen) Glücksspielanbietern erlaubt und nur auf Antrag möglich.
LUGAS Testsystem
Zudem wurde das sogenannte länderübergreifende Glücksspielaufsichtssystem LUGAS entwickelt. Dieses enthält ein Testsystem und eine Testumgebung. Zu diesem gehört ein Demo Tool, mit dem Glücksspielbetreiber das korrekte Ablegen der geforderten Daten auf den Safe Server überprüfen können.
GGL Angebote für Spieler: Whitelist
Die meisten Angebote der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) sind für Spieler nicht konkret nutzbar. Es gibt jedoch eine Ausnahme: Die Whitelist. Dabei handelt es sich um eine durch die GGL veröffentlichte Übersicht über zugelassene Glücksspielanbieter.
Die Whitelist, auch als Weiße Liste oder Positivliste bezeichnet, wird mindestens einmal monatlich und ansonsten anlassbezogen aktualisiert. Aufgeführt sind Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen mit einer Erlaubnis oder Konzession nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021. Die Whitelist gibt es als PDF Datei zum Download.
In der GGL Whitelist gibt es verschiedene Kategorien, darunter solche für Sportwetten, virtuelle Automatenspiele, Onlinepoker und Online Casino Spiele. Vermerkt sind zugelassene Betreiber mit Name, Anschrift und zugehörigen Internetadressen (URLs).
Die Whitelist der Glücksspielbehörde bietet Spielern durchaus Vorteile. Jeder Spieler kann unbekannte Anbieter so mit wenigen Klicks überprüfen und feststellen, ob tatsächlich eine gültige Lizenz der GGL vorliegt. Außerdem lässt sich anhand der Liste leicht nachprüfen, ob eine bestimmte Internetseite tatsächlich zu einem bestimmten Unternehmen gehört.
Diese Möglichkeiten gibt es bereits heute bei ausländischen Aufsichtsbehörden wie zum Beispiel der Malta Gaming Authority (MGA).
Glücksspielforschung
Die GGL will die Glücksspielforschung in Deutschland voranbringen. Zunächst beschränkt sich dieses Vorhaben darauf, Glücksspielinstitute auf einer Unterseite näher vorzustellen. Mit den dort genannten Instituten dürfte die Behörde in Zukunft verstärkt zusammenarbeiten.
Wichtiges Glücksspielinstitut aus Sicht der GGL sind etwa die Forschungsstelle Glücksspiel an der Universität Hohenheim, das Institut für Glücksspiel und Gesellschaft an der Ruhr-Universität Bochum sowie das Forschungsinstitut für Glücksspiel und Wetten in Bonn. Bei Letzterem handelt es sich um ein unabhängiges Unternehmen. Genannt wird im Forschungsbereich auch die Leuphana Universität Lüneburg.
Die GGL ist nicht für alles zuständig
Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder ist nicht grundlegend für das gesamte Glücksspiel in Deutschland zuständig. So verbleibt die Zuständigkeit für Online Casinos Spiele gemäß § 22c Glücksspielstaatsvertrag 2021 in der Hand der einzelnen Länder.
Dieser Abschnitt des Gesetzes regelt, dass die Bundesländer Onlinecasino Spiele auf ihrem Hoheitsgebiet entweder selbst veranstalten oder Konzessionen vergeben können. Die Anzahl der Konzessionen pro Bundesland ist jedoch über eine Stichtagsregelung begrenzt worden. Maximal dürfen so viele Konzessionen erteilt werden, wie nach dem jeweiligen Spielbankenrecht des Bundeslandes mit Stand 17. Januar 2020 zulässig waren.
Online Casino Spiele sind dabei insbesondere Bankhalterspiele wie Roulette, Blackjack und Baccarat. Ausdrücklich ausgenommen davon sind Poker sowie virtuelle Automatenspiele (Slots), für die eine Zuständigkeit der Gemeinsamen Glücksspielbehörde besteht.
Nicht zuständig ist die GL darüber hinaus für
- Spielhallen
- Lotterien
- Spielbanken
- terrestrische Vermittlung von Sportwetten,
- terrestrische Veranstaltung von Pferdewetten
- Geld- oder Warenspielgeräte mit Gewinnmöglichkeit
Die GGL ist zudem nicht zuständig für die Führung der Spielersperrdatei OASIS. Mit dieser Aufgabe ist das Regierungspräsidium (RP) Darmstadt betraut. Auch die Sperrdatei ist im Glücksspielstaatsvertrag geregelt. Die Länder haben jedoch das RP Darmstadt als zuständige Behörde auserkoren. Ein Grund dafür ist darin zu sehen, dass einige Bundesländer (darunter Hessen) bereits zuvor Sperrdateien geführt hatten und diese nun in die neue Datei überführt werden.
Fazit: Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder ist unterwegs
Die GGL ist derzeit im Aufbau und wird am 1.1.2023 die Regulierung weiter Teile des deutschen Glücksspielmarktes im Internet übernehmen. Zumindest ist dies aktuell so vorgesehen. Ausgenommen sind Bereiche des Marktes, die sich weiterhin in der Zuständigkeit der Länder befinden (zum Beispiel Bankhalterspiele wie Roulette).
Spieler dürften der GGL (meist unbewusst) begegnen, wenn die Zentraldateien eine weitere Einzahlung oder paralleles Spiel im Online Casino überprüfen. Ansonsten sind die praktischen Berührungspunkte zwischen Spielern und der Glücksspielbehörde eher rar gesät. Das wichtigste Angebot für Spieler ist die Whitelist, die nach deutschem Recht zugelassene Anbieter inklusive zugehöriger URLs auflistet.
Wer ohne die behördlichen Auflagen im Casino am Online Glücksspiel teilnehmen will, hat immer noch die Möglichkeit, auf Online Casinos ohne deutsche Lizenz umzuschwenken. Hier gilt die Gesetzeslage des Wirtschafts- und Handelsabkommen innerhalb der Europäischen Union, welche nicht ganz so streng ist, wie die deutschen Regulierungen. Deshalb sind in EU-Lizenz Online Casinos auch noch sämtliche Spielformen zu finden, während sich deutsche Online Casinos zwischenzeitlich darauf beschränkt haben, nur noch Spielautomaten für das Online Glücksspiel anzubieten. Auch Limitierungen in Form von Setzlimits oder Einzahlungslimits gibt es bei den Anbietern mit Glücksspiellizenz aus der Europäischen Union und außerhalb Deutschlands nicht.
